作者簡(jiǎn)介：張友國(guó)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展研究中心主任，中國(guó)技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)環(huán)境技術(shù)經(jīng)濟(jì)分會(huì)理事長(zhǎng)。

原文出處：《行政管理改革》(京)2021年第20213期 第77-85頁(yè)

內(nèi)容提要：

碳達(dá)峰、碳中和工作為新發(fā)展階段中國(guó)低碳發(fā)展確立了新目標(biāo)、注入了新動(dòng)力，符合中國(guó)低碳發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)在演化邏輯。盡管已經(jīng)具備了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和完善的制度體系，但碳達(dá)峰、碳中和工作仍有一些明顯短板亟待補(bǔ)齊。碳達(dá)峰、碳中和工作開(kāi)局應(yīng)圍繞高質(zhì)量發(fā)展，不斷提升低碳技術(shù)創(chuàng)新水平、充分考慮地區(qū)差異性和協(xié)同性、加強(qiáng)國(guó)際合作、動(dòng)員全社會(huì)力量，促進(jìn)低碳發(fā)展與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深度融合，并進(jìn)一步完善相關(guān)政策體系和體制機(jī)制。

期刊名稱： 《生態(tài)環(huán)境與保護(hù)》復(fù)印期號(hào)： 2021年07期

關(guān) 鍵 詞：碳達(dá)峰/碳中和/高質(zhì)量發(fā)展/供給側(cè)改革/低碳發(fā)展

標(biāo)題注釋：[基金項(xiàng)目]國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)碳峰值與強(qiáng)度目標(biāo)的區(qū)域低碳發(fā)展路徑協(xié)同優(yōu)化研究”(71873143)；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院登峰戰(zhàn)略重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“環(huán)境技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)”(sjjzdxk2017-03)。

　　碳達(dá)峰、碳中和工作即力爭(zhēng)2030年前我國(guó)二氧化碳排放達(dá)到峰值、2060年前實(shí)現(xiàn)凈零碳排放，這是2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的八項(xiàng)重大任務(wù)之一。在2020年第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上，我國(guó)首次提出這一任務(wù)，向全世界宣示了我國(guó)為全球氣候保護(hù)作出更大貢獻(xiàn)和致力于共建人類命運(yùn)共同體的決心和意志。[1]2021年是“十四五”規(guī)劃開(kāi)局之

年，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的起步之年，那么碳達(dá)峰、碳中和工作當(dāng)如何開(kāi)好局、起好步呢？本文圍繞這一問(wèn)題，從中國(guó)低碳發(fā)展戰(zhàn)略與政策的演進(jìn)出發(fā)，分析了碳達(dá)峰、碳中和工作所面臨的形勢(shì)，并提出了這項(xiàng)工作的開(kāi)局思路與戰(zhàn)略重點(diǎn)。

　　一、碳達(dá)峰、碳中和符合中國(guó)低碳發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)在演化邏輯

　　隨著氣候變化問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，全球各國(guó)對(duì)氣候變化問(wèn)題也日益重視，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)也根據(jù)自身國(guó)情國(guó)力，在過(guò)去的十余年中持續(xù)不斷地規(guī)劃設(shè)計(jì)本國(guó)的低碳發(fā)展路徑和戰(zhàn)略目標(biāo)。由于世界發(fā)展格局的不斷變化，中國(guó)從全球應(yīng)對(duì)氣候變化事業(yè)的積極參與者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)者和主導(dǎo)者，中國(guó)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)也隨之發(fā)生變化。碳達(dá)峰、碳中和的提出為中國(guó)低碳發(fā)展戰(zhàn)略確立了新目標(biāo)、注入了新動(dòng)力。

　　2006年，中國(guó)發(fā)布的第十一個(gè)五年規(guī)劃首次明確提出了節(jié)能減排約束性指標(biāo)，即在2005年的水平上，2010年單位GDP能源消費(fèi)量下降20%，主要污染物排放總量下降10%，這可被視為中國(guó)正式啟動(dòng)低碳發(fā)展戰(zhàn)略的標(biāo)志。眾所周知，碳排放主要來(lái)源于化石能源消耗，而中國(guó)的能源消耗又以煤炭為主，因此節(jié)能在本質(zhì)上也意味著減緩碳排放，節(jié)能目標(biāo)的提出實(shí)質(zhì)上就是實(shí)施低碳發(fā)展戰(zhàn)略。從此，節(jié)能減排便成為中國(guó)從中央到地方各級(jí)政府的一項(xiàng)常規(guī)性工作，并延續(xù)至今。

　　2009年在聯(lián)合國(guó)氣候變化哥本哈根大會(huì)上，中國(guó)政府向世界宣布，2020年中國(guó)單位GDP碳排放量將在2005年的水平上下降40%～45%，這是中國(guó)首次提出自己的碳減排目標(biāo)，表明了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化和參與全球氣候保護(hù)的積極態(tài)度。[2]中國(guó)提出的這一碳強(qiáng)度減排目標(biāo)當(dāng)即引起了世界范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論，但它無(wú)疑是符合中國(guó)國(guó)情的、有誠(chéng)意的，也是一個(gè)審慎的目標(biāo)。[3]這一表態(tài)意味著碳排放的減緩正式成為中國(guó)低碳發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標(biāo)之一。

　　2011年，第十二個(gè)五年規(guī)劃提出，單位GDP能源消耗在“十二五”期間降低16%的同時(shí)，單位GDP碳排放降低17%。隨后國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)根據(jù)全國(guó)碳強(qiáng)度下降目標(biāo)，確定了各省市區(qū)的碳強(qiáng)度下降任務(wù)，而各省市區(qū)也依次向下分解任務(wù)。從此，碳強(qiáng)度減排目標(biāo)與節(jié)能目標(biāo)一并作為發(fā)展的約束性指標(biāo)進(jìn)入公眾視野，并成為各級(jí)政府工作考核的一個(gè)重點(diǎn)。

碳強(qiáng)度減排目標(biāo)的確定，使中國(guó)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略更加清晰地展現(xiàn)在世人眼前，也意味著碳強(qiáng)度減排目標(biāo)與節(jié)能目標(biāo)具有差異性。特別是第十二個(gè)五年規(guī)劃還專門提出，“十二五”期間全國(guó)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重要提升3.1個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于對(duì)碳強(qiáng)度減排目標(biāo)作了進(jìn)一步強(qiáng)化，因?yàn)樘紡?qiáng)度下降幅度主要取決于節(jié)能幅度和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度。

　　2014年，中國(guó)與美國(guó)簽訂《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，提出中國(guó)將在2030年左右實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右的聲明。這是中國(guó)首次提及與碳總量控制相關(guān)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著中國(guó)的低碳發(fā)展即將邁入新階段。在2015年召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化巴黎大會(huì)上，中國(guó)將上述聲明以“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的形式提出，并進(jìn)一步提出2030年單位GDP碳排放比2005年下降60%～65%的目標(biāo)，向世界展現(xiàn)了中國(guó)將更加積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決心和意志。[4]

　　2016年，第十三個(gè)五年規(guī)劃提出，單位GDP能源消耗和單位GDP碳排放在“十三五”期間分別下降15%和18%、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重上升3%，同時(shí)進(jìn)一步提出全國(guó)能源消費(fèi)總量要控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，并支持優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。由于能源消費(fèi)總量和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)就決定了碳排放總量，因而第十三個(gè)五年規(guī)劃提出的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)，基本上就確定了“十三五”期間的碳排放總量控制目標(biāo)?；蛘哒f(shuō)，在提出2030年碳達(dá)峰這一較長(zhǎng)期碳總量控制目標(biāo)后，中國(guó)又確定了一個(gè)隱性的五年碳排放總量控制目標(biāo)，從而為長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。進(jìn)一步而言，支持優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域率先碳達(dá)峰，十分有助于為其他地區(qū)碳達(dá)峰提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，并促成全國(guó)總體碳達(dá)峰目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

　　前文提及，在2020年9月舉行的聯(lián)合國(guó)一般性辯論上，習(xí)近平同志代表中國(guó)提出了碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。黨的十九屆五中全會(huì)還將制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案作為“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”的一項(xiàng)重要任務(wù)提出來(lái)。在2020年12月的氣候雄心峰會(huì)上，習(xí)近平同志進(jìn)一步代表中國(guó)提出，中國(guó)不僅要力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)上述碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，還要實(shí)現(xiàn)2030年單位GDP碳排放比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到25%左右的目標(biāo)。[5]碳中和目標(biāo)的提出意味著中國(guó)碳排放達(dá)到峰值后，不能一直維持在高位水平，而應(yīng)逐步下降，同時(shí)大力開(kāi)展碳匯、碳捕捉等工作，這樣才可能達(dá)到凈零排放的水平。碳中和當(dāng)然也就是比碳達(dá)峰更積極的低碳發(fā)展目標(biāo)，此次峰會(huì)上提出的2030年碳強(qiáng)度下降目標(biāo)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)，也明顯比之前提出的目標(biāo)更積極。

　　綜上所述，中國(guó)低碳戰(zhàn)略目標(biāo)的演進(jìn)總體上呈現(xiàn)如下三個(gè)特征。一是從隱性目標(biāo)到顯性目標(biāo)，即從節(jié)能這一間接、隱性的碳減排目標(biāo)逐步過(guò)渡直接的碳強(qiáng)度減排目標(biāo)，繼而演進(jìn)到碳達(dá)峰、碳中和等碳總量控制目標(biāo)。二是目標(biāo)逐漸多樣化、結(jié)構(gòu)化，即低碳目標(biāo)從隱性目標(biāo)向顯性目標(biāo)演進(jìn)的過(guò)程中，性和顯性目標(biāo)都被保留下來(lái)，從而形成了包括節(jié)能、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源消費(fèi)總量控制、碳強(qiáng)度下降、碳總量控制在內(nèi)的多樣化、結(jié)構(gòu)化目標(biāo)體系。三目標(biāo)被不斷強(qiáng)化，即隨著中國(guó)低碳發(fā)展進(jìn)程的不斷深化和世界應(yīng)對(duì)氣候變化形勢(shì)的變化，中國(guó)的低碳戰(zhàn)略目標(biāo)越來(lái)越積極，如碳達(dá)峰時(shí)間節(jié)點(diǎn)從“2030年左右”變?yōu)椤?030年前”、2030年單位GDP比2005年水平下降幅度從60%～65%提高到65%以上。在應(yīng)對(duì)氣候變化這一全球性事務(wù)中，中國(guó)的大局觀和負(fù)責(zé)任態(tài)度充分展現(xiàn)在低碳戰(zhàn)略目標(biāo)的演進(jìn)過(guò)程中。

　　二、碳達(dá)峰、碳中和工作面臨的形勢(shì)

　　自黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念已深入人心，中國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化的重要意義也已為廣大人民群眾所普遍接受，這從思想層面為碳達(dá)峰、碳中和工作的順利推進(jìn)提供了保障。同時(shí)，多年的發(fā)展使中國(guó)具備了較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)實(shí)力，能為碳達(dá)峰、碳中和工作的開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支撐。特別是過(guò)去十余年中國(guó)大力推動(dòng)節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化工作，建立起較為完善的低碳發(fā)展制度和政策體系，并取得顯著成效，為碳達(dá)峰、碳中和工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，目前碳達(dá)峰、碳中和工作也還存在一些短板和困境亟待補(bǔ)齊和突破。

　　(一)低碳發(fā)展政策法規(guī)體系和體制機(jī)制已較為完善

　　隨著低碳發(fā)展戰(zhàn)略的不斷強(qiáng)化，中國(guó)的低碳發(fā)展政策體系也快速完善起來(lái)。國(guó)家、地區(qū)、部門、行業(yè)、領(lǐng)域等各個(gè)層面的低碳發(fā)展體制機(jī)制和政策日趨完善和嚴(yán)格，法律法規(guī)、行政、經(jīng)濟(jì)、自律性等各種類型的低碳發(fā)展政策工具被不斷豐富和強(qiáng)化，不同政策之間的協(xié)同性也在不斷增強(qiáng)。低碳發(fā)展政策體系不斷完善的動(dòng)力源泉大致來(lái)自如下三個(gè)方面。

　　一是圍繞節(jié)能減排形成一系列政策法規(guī)，間接為低碳發(fā)展政策體系的建立鋪墊了良好的基礎(chǔ)。自“十一五”以來(lái)，中國(guó)先后制定實(shí)施了《節(jié)能減排綜合性工作方案》(國(guó)發(fā)[2007]15號(hào))、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》(國(guó)發(fā)[2011]26號(hào))、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》(國(guó)發(fā)[2012]40號(hào))、《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》(國(guó)發(fā)[2016]74號(hào))，有力地推進(jìn)了節(jié)能減排工作。這些工作的開(kāi)展也促成了一般性、特殊性和間接引導(dǎo)性三大類節(jié)能減排政策工具的形成，特別是一些節(jié)能政策的力度遠(yuǎn)勝于從前。[6]以《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》(以下簡(jiǎn)稱《節(jié)能法》)的兩次修訂完善為例。2007年10月全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《節(jié)能法》，將節(jié)能法律適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大(增加了交通、建筑、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能等內(nèi)容)，進(jìn)一步完善了節(jié)能管理制度，特別是對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持等節(jié)能經(jīng)濟(jì)政策作出了法律規(guī)定，從而為節(jié)能提供了更強(qiáng)大的法律保障。在此基礎(chǔ)上，2018年10月全國(guó)人大常委會(huì)第6次會(huì)議再次審議通過(guò)了修訂后的《節(jié)能法》，進(jìn)一步強(qiáng)化了節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管制度，更加注重市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮及其與政府管理的有機(jī)結(jié)合，使節(jié)能管理和監(jiān)督主體的法律責(zé)任更加明確。

　　二是圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化特別是控制溫室氣體排放工作，國(guó)家制定的一系列戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策直接強(qiáng)化和完善了低碳發(fā)展政策體系。1994年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》就已經(jīng)提出了適應(yīng)氣候變化的概念，在大力推進(jìn)節(jié)能減排工作的同時(shí)，中國(guó)也開(kāi)始正式啟動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。2007年制定并開(kāi)始實(shí)施的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》(國(guó)發(fā)[2007]17號(hào))是中國(guó)第一個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案，也是發(fā)展中國(guó)家最早的一部應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案，該方案將節(jié)能降耗、能源結(jié)構(gòu)改善、植樹造林、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)確定為低碳發(fā)展的主要政策措施。此后，中國(guó)又陸續(xù)制定了《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》(發(fā)改氣候[2013]2252號(hào))、首個(gè)國(guó)家層面的應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃——《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》(國(guó)函[2014]126號(hào))以及《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》(國(guó)發(fā)[2011]41號(hào))、《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(國(guó)發(fā)[2016]61號(hào))，將應(yīng)對(duì)氣候變化上升為國(guó)家重大戰(zhàn)略，從體制機(jī)制、能力建設(shè)、財(cái)稅和金融支持政策、技術(shù)支撐、國(guó)際合作和組織實(shí)施等多個(gè)方面對(duì)低碳發(fā)展作出了政策和制度安排。此外，從2008年開(kāi)始每年發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》，向世界展示中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的總體部署、相關(guān)立場(chǎng)和取得的進(jìn)展。這一系列工作使中國(guó)的低碳發(fā)展政策體系和體制機(jī)制建設(shè)在很短時(shí)間內(nèi)便取得巨大進(jìn)展。

　　三是地區(qū)層面的低碳發(fā)展制度體系取得長(zhǎng)足進(jìn)展，與國(guó)家層面的政策相互銜接、支撐，使整個(gè)國(guó)家的低碳發(fā)展制度體系更加立體、更為完整和貫通。一方面，國(guó)家層面的大力支持有效地促進(jìn)了地區(qū)層面低碳發(fā)展政策的完善。其中，影響最大的措施當(dāng)屬國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2010年、2012年和2017年先后組織開(kāi)展的三批低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作。這一舉措將87個(gè)城市或省區(qū)納入試點(diǎn)工作，大大激發(fā)了地方低碳發(fā)展的積極性，推動(dòng)了地方低碳發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的完善。各試點(diǎn)地區(qū)大力推進(jìn)本地區(qū)低碳試點(diǎn)工作的途徑主要包括如下五個(gè)方面：一是率先編制、完善低碳發(fā)展規(guī)劃，二是建立起相應(yīng)的體制機(jī)制(如以黨政一把手為組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組)和政策體系，三是大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，四是加快推進(jìn)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核等基礎(chǔ)體系建設(shè)，五是積極倡導(dǎo)低碳生活方式等。[7]此外，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市開(kāi)展的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，也大大促進(jìn)了這些地區(qū)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展，并推動(dòng)了相關(guān)低碳發(fā)展制度、體制機(jī)制和政策的完善。另一方面，試點(diǎn)地區(qū)積極開(kāi)展的各項(xiàng)低碳發(fā)展推進(jìn)工作，也為國(guó)家的低碳發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策體系制定提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和參考，從而為全國(guó)低碳工作的推進(jìn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。特別是“十三五”以來(lái)，廣東、深圳、江蘇、海南、北京、浙江、陜西、江蘇、湖北、上海、湖南等地區(qū)，啟動(dòng)了近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)，在大力推動(dòng)低碳技術(shù)和管理模式方面取得了明顯進(jìn)展，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。[8]

　　(二)低碳發(fā)展取得顯著成效

　　低碳發(fā)展政策體系及體制機(jī)制的建立和完善，大大促進(jìn)了節(jié)能減排工作和應(yīng)對(duì)氣候變化工作，使中國(guó)的低碳發(fā)展取得顯著成效。尤其是中國(guó)在節(jié)能技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面取得的明顯成效，大大促進(jìn)了低碳發(fā)展進(jìn)程，成為低碳發(fā)展的三大驅(qū)動(dòng)因素，也為碳達(dá)峰、碳中和工作奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　一是節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用大大提升了各部門的能源效率，使能源強(qiáng)度持續(xù)下降。近年來(lái)中國(guó)的節(jié)能技術(shù)發(fā)展較快并呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、智能化特征，大多先進(jìn)適用的重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)已經(jīng)在重點(diǎn)節(jié)能單位得到普及。[9][10]節(jié)能技術(shù)的推廣應(yīng)用也為節(jié)能工作作出了巨大貢獻(xiàn)。“十一五”期間，節(jié)能減排工作的大力推進(jìn)使全國(guó)單位GDP能耗下降19.1%，基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；“十二五”期間全國(guó)單位GDP能耗下降18.2%，超過(guò)既定下降16%的目標(biāo)；據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)測(cè)算，“十三五”前四年全國(guó)單位GDP能耗就下降了13.4%，已經(jīng)十分接近整個(gè)“十三五”單位GDP能耗下降15%的既定目標(biāo)。

　　二是非化石能源發(fā)展成效明顯，使中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)不斷低碳化。近年來(lái)中國(guó)非化石能源的工藝技術(shù)創(chuàng)新不斷取得突破，一些關(guān)鍵設(shè)備也實(shí)現(xiàn)了國(guó)產(chǎn)化，生產(chǎn)成本大幅下降，非化石能源并網(wǎng)消納問(wèn)題也得到了有效解決，從而促進(jìn)了非化石能源的大發(fā)展。[11]根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)估算，中國(guó)非化石能源消費(fèi)總量在2010年至2019年間增加了1.2倍，年均增長(zhǎng)9.1%。與此同時(shí)，非化石能源占能源消費(fèi)總量比重從9.4%上升至15.3%，而煤炭占能源消費(fèi)總量的比重則從69.2%下降至57.7%。

　　三是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大大推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和低碳化。中國(guó)一直強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，近年來(lái)中國(guó)三次產(chǎn)業(yè)中第三產(chǎn)業(yè)的比重持續(xù)上升，已經(jīng)從2010年的44.2%上升至2019年的53.9%；而第二產(chǎn)業(yè)的比重則從2010年的46.5%降至39.0%。由此可見(jiàn)，中國(guó)已經(jīng)呈現(xiàn)明顯的服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。特別是中國(guó)政府大力推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來(lái)，各行業(yè)的落后產(chǎn)能不斷被淘汰，運(yùn)行規(guī)范、注重產(chǎn)品質(zhì)量的企業(yè)得以更好的發(fā)展，從而使得行業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)也得到顯著優(yōu)化。例如，中國(guó)制造業(yè)中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比近年來(lái)不斷提升，大大促進(jìn)了中國(guó)綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)。[12]

　　低碳發(fā)展顯性約束目標(biāo)的完成情況也明顯反映了上述驅(qū)動(dòng)因素的作用。國(guó)家第十二個(gè)五年規(guī)劃首次將碳強(qiáng)度降幅作為約束性指標(biāo)，“十二五”期間碳強(qiáng)度實(shí)際降幅就達(dá)到20%，超過(guò)了計(jì)劃下降17%的目標(biāo)。《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2019年度報(bào)告》顯示，2018年中國(guó)單位GDP碳排放比2005年累計(jì)下降45.8%，這意味著中國(guó)2009年在聯(lián)合國(guó)氣候變化哥本哈根大會(huì)上的碳強(qiáng)度減排承諾已提前兩年完成，而且還是按上限完成的。[13]

　　(三)低碳發(fā)展存在的短板與面臨的挑戰(zhàn)

　　1.低碳技術(shù)創(chuàng)新水平亟待提升。中國(guó)的綠色技術(shù)創(chuàng)新還處在起步階段，2019年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、科技部才發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》。作為綠色技術(shù)創(chuàng)新的核心領(lǐng)域之一，低碳技術(shù)創(chuàng)新也是如此。一方面節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新雖然進(jìn)步巨大，但與世界先進(jìn)水平還有一定差距，一些指標(biāo)還落后于一些發(fā)達(dá)國(guó)家。[14]即便在節(jié)能技術(shù)比較領(lǐng)先的粵蘇滬地區(qū)，擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)和高附加值的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品也普遍缺乏，一些節(jié)能技術(shù)的關(guān)鍵技術(shù)與核心元器件及材料還受制于發(fā)達(dá)國(guó)家。[15]而且目前研發(fā)出來(lái)的節(jié)能技術(shù)還普遍存在推廣難、選擇難、融資難、落地實(shí)施難等突出問(wèn)題，由此導(dǎo)致中國(guó)的整體節(jié)能技術(shù)進(jìn)步還相對(duì)緩慢。[16]

　　另一方面，盡管非化石能源技術(shù)創(chuàng)新近年來(lái)取得了重大突破，但也面臨諸多挑戰(zhàn)。一是基礎(chǔ)研究和核心技術(shù)仍存在明顯短板。例如，在風(fēng)力發(fā)電領(lǐng)域，中國(guó)在基礎(chǔ)理論與應(yīng)用研究、關(guān)鍵設(shè)備(葉片)以及設(shè)計(jì)軟件方面，還有許多核心技術(shù)或工藝都與世界先進(jìn)水平存在不小的差距，或者還是空白。[17]二是非化石能源的原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。例如，全球清潔能源技術(shù)關(guān)鍵金屬供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)使中國(guó)清潔能源技術(shù)的突破和發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[18]三是非化石能源消納與接入技術(shù)有待提升。非化石能源并網(wǎng)消納問(wèn)題在“十三五”期間得到了部分有效解決，但仍有待進(jìn)一步解決，而且隨著非化石能源加快發(fā)展，“十四五”期間非化石能源的接入問(wèn)題也將凸顯出來(lái)。

　　2.產(chǎn)業(yè)體系的綠色現(xiàn)代化進(jìn)程需加速。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和低碳轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的關(guān)鍵途徑之一，但是目前中國(guó)許多地方，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的非省會(huì)城市及其周邊地區(qū)，還存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)能力不足的問(wèn)題。[19]很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于工業(yè)偏重于資源密集型產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)薄弱，服務(wù)業(yè)也以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，加之交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系尚不健全，資金和科技支撐力度有限，因而這些地區(qū)很難靠自身力量推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，同時(shí)又難以吸引好的項(xiàng)目或投資來(lái)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，目前也存在著土地等要素制約以及淘汰落后產(chǎn)能等困難，同時(shí)還面臨著世界發(fā)達(dá)國(guó)家“再工業(yè)化”以及核心高新技術(shù)封鎖等帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化挑戰(zhàn)。

　　3.城鎮(zhèn)化水平提升及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將帶來(lái)的碳排放壓力巨大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，按城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎赜?jì)算，中國(guó)2019年的城鎮(zhèn)化率為60.6%，而美國(guó)、加拿大、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、荷蘭、日本、澳大利亞等主要發(fā)達(dá)國(guó)家2017年的城鎮(zhèn)化率就分別達(dá)到了81.96%、82.18%、75.72%、79.98%、83.07%、91.52%、94.32%、89.98%。由此可見(jiàn)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平還有較大的提升空間，還有規(guī)模巨大的基礎(chǔ)設(shè)施體系需要建設(shè)。根據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)精神，中國(guó)未來(lái)5到15年間還有一大批交通、水利、能源、減災(zāi)、生態(tài)修復(fù)等重大工程也要建設(shè)。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施體系和重大工程建設(shè)不可避免要大量使用建材等碳密集型產(chǎn)品，同時(shí)建設(shè)過(guò)程也需要消耗大量的能源，這將是中國(guó)低碳發(fā)展面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

　　4.低碳生活方式的形成還任重而道遠(yuǎn)。隨著收入的增加，人民生活水平越來(lái)越高，加之不少地區(qū)公共交通尚不發(fā)達(dá)，私人汽車的擁有量和使用頻率與日俱增，直接導(dǎo)致生活能源消費(fèi)和相應(yīng)的碳排放不斷上升。與此同時(shí)，各類家電產(chǎn)品在城鄉(xiāng)居民中的使用也越來(lái)越普及，加之一些不合理的消費(fèi)乃至浪費(fèi)現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮，間接導(dǎo)致了生產(chǎn)系統(tǒng)碳排放的上升。而且，隨著擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求成為國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略基點(diǎn)，國(guó)內(nèi)消費(fèi)對(duì)碳排放的影響將不斷增強(qiáng)，因而生活方式的低碳化程度將成為影響國(guó)家低碳發(fā)展進(jìn)程的重要因素。

　　5.政策體系和體制機(jī)制完善的空間還很大。一是有些政策工具尚處于研究階段，還未開(kāi)始實(shí)施。例如在一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)施的碳稅，目前在我國(guó)還處于學(xué)界探討研究階段，尚未被采納。二是有些政策工具雖已實(shí)施，但力度太小或尚處于試點(diǎn)階段。例如綠色金融目前只在浙江、江西、廣東、貴州、***5省(區(qū))開(kāi)展試點(diǎn)工作，且規(guī)模較小并以綠色信貸為主，遠(yuǎn)不能滿足低碳發(fā)展的要求。類似地還有用能權(quán)交易等政策工具。三是有些已列入計(jì)劃的體制機(jī)制建設(shè)工作進(jìn)展落后于計(jì)劃的進(jìn)度安排。例如，《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出要在2017年啟動(dòng)運(yùn)行全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)并力爭(zhēng)2020年使之趨于完善，但直到2021年1月生態(tài)環(huán)境部才正式發(fā)布《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》。此外，社會(huì)力量參與機(jī)制，碳排放統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)體系，碳約束目標(biāo)地區(qū)分解和考核機(jī)制等都有待建立健全。

　　三、碳達(dá)峰、碳中和工作開(kāi)局起步思路與戰(zhàn)略重點(diǎn)

　　(一)圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展謀劃碳達(dá)峰、碳中和工作

　　2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，2021年的經(jīng)濟(jì)工作應(yīng)“立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題”。碳達(dá)峰、碳中和工作也應(yīng)立足新發(fā)展階段的目標(biāo)、任務(wù)、要求，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展這一主題，始終堅(jiān)持新發(fā)展理念，積極融入新發(fā)展格局的構(gòu)建過(guò)程中，才能開(kāi)好局、起好步。

　　一是堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，著力提升低碳技術(shù)創(chuàng)新水平。當(dāng)前國(guó)家層面和很多地區(qū)都在積極建立市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，應(yīng)以此為契機(jī)，把低碳技術(shù)創(chuàng)新放在更加突出的位置，為節(jié)能、非化石能源發(fā)展以及碳捕捉與封存提供強(qiáng)大技術(shù)支撐。要加強(qiáng)基礎(chǔ)理論和應(yīng)用研究，為低碳技術(shù)創(chuàng)新提供源源不竭的原動(dòng)力。爭(zhēng)取在低碳技術(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)不斷取得突破，避免核心技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備和元器件受制于人，力爭(zhēng)能源效率持續(xù)穩(wěn)步提升，非化石能源的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性更加明顯。及時(shí)總結(jié)碳捕捉與封存示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，爭(zhēng)取在更多關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備上取得突破，盡快制定碳捕捉與封存規(guī)劃。

　　二是堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，注重碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案的地區(qū)差異性和協(xié)同性。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要抓緊制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，支持有條件的地方率先達(dá)峰，這充分體現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展理念和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。其一，各地區(qū)一定要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)條件等實(shí)際情況，在保證經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間運(yùn)行的前提下，實(shí)事求是地制定碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案。其二，國(guó)家給各地區(qū)下達(dá)碳減排目標(biāo)任務(wù)時(shí)，也要充分考慮區(qū)域差異，從而保證各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳達(dá)峰行動(dòng)相協(xié)調(diào)，地區(qū)間發(fā)展相協(xié)調(diào)。其三，各地區(qū)制定碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)方案時(shí)，應(yīng)該與國(guó)家的區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化方案緊密結(jié)合起來(lái)，注重提升跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的整體碳排放效率，使局部與總體的碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)方案相協(xié)同，并有利于促進(jìn)新發(fā)展格局的形成。

　　三是堅(jiān)持綠色發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污和國(guó)土綠化。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要繼續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)，并且要開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。應(yīng)強(qiáng)調(diào)以碳達(dá)峰、碳中和工作帶動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和國(guó)土綠化行動(dòng)。其一，要通過(guò)節(jié)能降碳大幅降低與能源消耗密切相關(guān)的污染排放(如二氧化硫)；同時(shí)促進(jìn)各類耗能主體提高其整體資源效率，降低其他污染排放。其二，要盡量減少和避免降碳與減污的沖突，如減少太陽(yáng)能電池生產(chǎn)中的污染排放，降低風(fēng)電、水電對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，妥善處置報(bào)廢后的蓄能電池等。其三，各地區(qū)要因地制宜開(kāi)展國(guó)土綠化行動(dòng)，不斷提升國(guó)土綠化率，加強(qiáng)碳匯統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，提前布局碳中和工作。

　　四是堅(jiān)持開(kāi)放發(fā)展，積極開(kāi)展低碳發(fā)展國(guó)際合作。一方面，應(yīng)以碳達(dá)峰、碳中和工作為基點(diǎn)，積極融入全球應(yīng)對(duì)氣候變化事業(yè)，在此過(guò)程中向國(guó)際社會(huì)充分展示中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展方面的成就，展現(xiàn)中國(guó)致力于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的決心。另一方面，由于氣候變化是全球共同面對(duì)和普遍關(guān)切的問(wèn)題，因而中國(guó)可順勢(shì)采取靈活多樣的形式，與國(guó)際社會(huì)就低碳技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)、項(xiàng)目投資、貿(mào)易、政策制定等展開(kāi)廣泛而深入的合作，以此提升低碳發(fā)展能力、改善國(guó)際形象，并提高對(duì)外開(kāi)放水平。

　　五是堅(jiān)持共享發(fā)展，動(dòng)員全社會(huì)力量參與低碳發(fā)展。要大力提倡低碳發(fā)展成果的共建共享，積極動(dòng)員全民參與碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)，在全社會(huì)廣泛形成低碳生產(chǎn)、生活方式，共建生態(tài)環(huán)境良好的低碳社會(huì)。同時(shí)，可在加強(qiáng)平臺(tái)監(jiān)管的前提下，積極探索共享自行車、網(wǎng)約車等共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，提高全社會(huì)要素利用效率，不斷發(fā)揮共享經(jīng)濟(jì)的節(jié)能降碳效應(yīng)。

　　(二)促進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深度融合

　　2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，2021年的經(jīng)濟(jì)工作仍然要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，同時(shí)明確碳達(dá)峰、碳中和工作要加快調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)煤炭消費(fèi)盡早達(dá)峰，大力發(fā)展新能源。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要內(nèi)容，由此可見(jiàn)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與碳達(dá)峰、碳中和工作具有高度重合性。應(yīng)當(dāng)以碳達(dá)峰、碳中和工作為抓手深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力促碳達(dá)峰、碳中和工作，最終實(shí)現(xiàn)兩者的深度融合。

　　一方面要加快建設(shè)綠色現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。大力發(fā)展綠色低碳型高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化制造業(yè)結(jié)構(gòu)。加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段加大淘汰落后產(chǎn)能力度，優(yōu)化各行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升各行業(yè)整體能源效率和碳排放效率。同時(shí)，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)用綠色低碳技術(shù)、工藝、設(shè)備對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行改造，提升綠色低碳化運(yùn)營(yíng)企業(yè)的比重。

　　另一方面要積極推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)清潔化。關(guān)鍵是大力發(fā)展非化石能源，改變整個(gè)能源供給結(jié)構(gòu)。應(yīng)以相關(guān)技術(shù)的突破為重點(diǎn)，不斷降低非化石能源生產(chǎn)成本和生產(chǎn)難度，持續(xù)提升非化石能源生產(chǎn)的普及程度。在大力提升非化石能源產(chǎn)能的同時(shí)，要妥善解決好非化石能源的接入和消納問(wèn)題，使非化石能源產(chǎn)能利用率得到保證、供給與需求匹配度不斷增強(qiáng)。同時(shí)要大幅優(yōu)化化石能源內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主要是盡快降低煤炭供給量在化石能源供應(yīng)中所占份額，提升煤炭清潔化利用程度。

　　(三)加強(qiáng)碳達(dá)峰、碳中和工作政策體系和體制機(jī)制建設(shè)

　　2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)建立健全碳達(dá)峰、碳中和政策體系和體制機(jī)制提出了具體要求，即加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，完善能源消費(fèi)雙控制度。這幾個(gè)具體制度建設(shè)仍是當(dāng)前中國(guó)低碳發(fā)展政策體系和體制機(jī)制的突出短板，完善這些制度將為順利推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作提供重要保障。

　　要綜合應(yīng)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，建立高效、協(xié)調(diào)的低碳發(fā)展政策體系和體制機(jī)制。其一，完善能源消費(fèi)雙控制度，關(guān)鍵是在準(zhǔn)確判斷全國(guó)及各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地制定國(guó)家及各地區(qū)的能源消費(fèi)總量和能源強(qiáng)度控制目標(biāo)；同時(shí)要在干部績(jī)效考核中進(jìn)一步提升能源消費(fèi)雙控目標(biāo)考核的權(quán)重。其二，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)將隨著《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》的正式生效(2021年2月1日)而正式啟動(dòng)，接下來(lái)的工作主要是保證這個(gè)市場(chǎng)的平穩(wěn)有序運(yùn)行和持續(xù)健康發(fā)展。其三，全國(guó)用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)需要密切結(jié)合能源消費(fèi)雙控制度的完善，在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)，包括加強(qiáng)相關(guān)的法律法規(guī)以及統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)體系建設(shè)，設(shè)計(jì)公平、合理且可操作強(qiáng)的用能權(quán)定額及分配機(jī)制；而且還要特別重視與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相協(xié)調(diào)。除此之外，還有很多其他的碳達(dá)峰、碳中和配套政策和體制機(jī)制也需要進(jìn)一步健全。

　　還應(yīng)重視通過(guò)碳達(dá)峰、碳中和政策體系和體制機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。一方面，應(yīng)在碳達(dá)峰、碳中和政策體系和體制機(jī)制建設(shè)中堅(jiān)持改革創(chuàng)新，為生態(tài)環(huán)境治理其他領(lǐng)域的制度建設(shè)積累有益經(jīng)驗(yàn)。另一方面，要加強(qiáng)碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)制度與生態(tài)環(huán)境治理體系其他部分的協(xié)調(diào)性，提升生態(tài)環(huán)境治理體系的整體效率。

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