近日，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和世界資源研究所（WRI）聯(lián)合撰寫(xiě)了《應(yīng)對(duì)塑料污染：“一次性塑料制品”監(jiān)管措施指南》（簡(jiǎn)稱(chēng)UNEP/WRI指南）。UNEP/WRI指南試圖幫助立法者和政策制定者通過(guò)制定政策法規(guī)，減少一次性塑料制品的生產(chǎn)和使用，推廣塑料替代產(chǎn)品，改進(jìn)廢物管理系統(tǒng)，加大循環(huán)利用或回收一次性塑料制品力度，以減少海洋塑料垃圾及全球塑料污染。UNEP/WRI指南詳細(xì)介紹了全球關(guān)于一次性塑料制品的常見(jiàn)監(jiān)管政策（包括禁令、經(jīng)濟(jì)手段、標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等），分享了一些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。

UNEP/WRI指南對(duì)我國(guó)“限塑令”和“洋垃圾進(jìn)口禁令”給予了肯定。2020年1月，我國(guó)正式發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》，俗稱(chēng)“升級(jí)版限塑令”。塑料環(huán)境污染是全球環(huán)境問(wèn)題，其中，海洋塑料垃圾污染被列為全球亟待解決的十大環(huán)境問(wèn)題之一，需要世界各國(guó)共同采取行動(dòng)。

我們歸納了UNEP/WRI指南的主要內(nèi)容及國(guó)際監(jiān)管要求，結(jié)合我國(guó)減少一次性塑料污染治理的主要進(jìn)展，提出如下建議：1.加強(qiáng)與國(guó)際組織及其他國(guó)家合作，共同推動(dòng)全球采取行動(dòng)，開(kāi)發(fā)推廣先進(jìn)的廢塑料處理技術(shù)，控制塑料污染問(wèn)題，降低海洋塑料污染的影響；2.倡導(dǎo)綠色生活與生產(chǎn)方式，提高公眾減少使用一次性塑料制品的意識(shí)和行動(dòng)，切實(shí)減少一次性塑料制品的消費(fèi)；3.通過(guò)“一帶一路”綠色合作，引領(lǐng)示范發(fā)展中國(guó)家綠色發(fā)展模式，推動(dòng)全球落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。

一、國(guó)際組織高度重視一次性塑料制品污染問(wèn)題

塑料廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)與生活中，是一種重要的基礎(chǔ)材料。自70多年前塑料制品問(wèn)世以來(lái)，大量塑料垃圾進(jìn)入海洋，對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生了重大影響。有研究顯示，截至2015年，全球已經(jīng)累計(jì)生產(chǎn)了83億噸塑料，多用于制造一次性產(chǎn)品，其產(chǎn)生的塑料垃圾約為63億噸。全球每年因管理不善而進(jìn)入海洋的塑料垃圾為480萬(wàn)～1270萬(wàn)噸，其中55%～60%來(lái)自中國(guó)、印度尼西亞、菲律賓、泰國(guó)和越南5個(gè)發(fā)展中國(guó)家。

國(guó)際組織高度重視塑料污染問(wèn)題。2017年初，UNEP宣布發(fā)起“清潔海洋行動(dòng)”，向海洋塑料垃圾“宣戰(zhàn)”，呼吁各國(guó)出臺(tái)減少塑料制品使用的政策，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)減少塑料包裝用量，呼吁消費(fèi)者改變隨意丟棄垃圾的習(xí)慣，以避免對(duì)海洋造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。2018年6月1日，UNEP發(fā)布了一份報(bào)告，其目的是評(píng)估化石燃料生產(chǎn)塑料的替代方法，并幫助“打破全球?qū)σ淮涡运芰系囊蕾?lài)”。

2018年12月4日，第73屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)主席埃斯皮諾薩宣布啟動(dòng)全球反塑料污染行動(dòng)。埃斯皮諾薩說(shuō)，80%的一次性塑料制品最終會(huì)進(jìn)入海洋，預(yù)計(jì)到2050年，海洋中的塑料量將超過(guò)魚(yú)類(lèi)。2019年3月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)通過(guò)了1/6，2/11，3/7，4/6和4/9號(hào)決議，鼓勵(lì)成員國(guó)制定和實(shí)施國(guó)家或區(qū)域行動(dòng)措施，以解決海洋塑料垃圾和一次性塑料制品的污染問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)要長(zhǎng)期消除向海洋排放塑料垃圾和微塑料。決議督促各方要采取行動(dòng)，“到2025年，預(yù)防并顯著減少海洋污染，特別是陸源污染，包括海洋垃圾和富營(yíng)養(yǎng)化污染”。

2019年5月，各國(guó)政府通過(guò)了《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及處置巴塞爾公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《巴塞爾公約》）修正案，明確“塑料垃圾”列入《巴塞爾公約》附件二“須特別考慮的廢棄物”中。被列入其中的塑料無(wú)法在《巴塞爾公約》成員國(guó)與非成員國(guó)之間進(jìn)行交易。未來(lái)，廢棄塑料出口國(guó)家必須提前獲得進(jìn)口國(guó)的核準(zhǔn)，相應(yīng)地全球?qū)⒃O(shè)置“一個(gè)透明的、可追溯的廢棄塑料進(jìn)出口系統(tǒng)”。這將會(huì)成為遏制海洋垃圾或塑料垃圾污染的重要國(guó)際機(jī)制。

2015年《歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》將塑料問(wèn)題列為優(yōu)先事項(xiàng)。2018年《歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)塑料戰(zhàn)略》突出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則，強(qiáng)調(diào)塑料及塑料制品要考慮再利用、修復(fù)和再循環(huán)的要求，有效減少塑料垃圾的數(shù)量。2019年3月27日，歐盟通過(guò)了一次性塑料制品的指令（歐盟指令2019/904），要求成員國(guó)通過(guò)國(guó)家立法禁止一次性塑料制品使用，2021年7月3日前必須采取措施禁止某些塑料制品的使用。

二、UNEP/WRI指南概述了主要國(guó)家采用的監(jiān)管措施

21世紀(jì)初，世界各國(guó)開(kāi)始關(guān)注塑料垃圾的影響和危害，相繼出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)。截至2018年7月，至少127個(gè)國(guó) 家頒布了有關(guān)塑料制品生產(chǎn)和消費(fèi)的法規(guī)。UNEP/WRI指南概述了這127個(gè)國(guó)家控制一次性塑料制品生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口及廢物處置的主要措施，主要包括四類(lèi)：禁令或限制措施，經(jīng)濟(jì)手段（包括稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼、污染者付費(fèi)或其他財(cái)政激勵(lì)措施），標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和標(biāo)識(shí)，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等。UNEP/WRI指南認(rèn)為，一些國(guó)家的政策法規(guī)并不全面，這些政策法規(guī)僅僅針對(duì)某些“一次性塑料制品”或僅在某些情況下適用，因此，全球一次性塑料制品的生產(chǎn)量和消費(fèi)量仍然居高不下，塑料污染問(wèn)題尚未得到有效控制。

（一）禁令或限制措施

UNEP/WRI指南提出，在制定塑料相關(guān)禁令時(shí)，需考慮幾個(gè)關(guān)鍵因素：產(chǎn)品、環(huán)節(jié)、豁免產(chǎn)品和用途、替代品、生效期、執(zhí)行機(jī)制等。2002年，孟加拉國(guó)帶頭發(fā)布禁令，禁止使用一次性塑料（塑料旅行袋）。目前已有90多個(gè)國(guó)家頒布了各種限制一次性塑料袋的禁令。歐盟對(duì)塑料袋的厚度也做了明確要求，要求其成員國(guó)設(shè)定減少使用壁厚不超過(guò)50微米塑料袋的目標(biāo)（歐盟指令2015/270），主要原因是這些塑料袋重復(fù)使用率低且易產(chǎn)生垃圾。有些禁令對(duì)塑料的材質(zhì)也做了明確規(guī)定。一些國(guó)家已經(jīng)發(fā)布禁令不允許使用發(fā)泡聚苯乙烯生產(chǎn)一次性餐具和杯子。因?yàn)榫郾揭蚁┲亓枯p，需要數(shù)千年才能將其分解，且很容易碎成小塊，被鳥(niǎo)類(lèi)和其他動(dòng)物吞食，對(duì)環(huán)境和健康都有較大危害。

UNEP/WRI指南提出，禁令要關(guān)注塑料產(chǎn)品生產(chǎn)、進(jìn)口、零售及使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，有效減少一次性塑料廢物的產(chǎn)生。指南還概述了一些國(guó)家對(duì)塑料制品的豁免要求，如用于科學(xué)或醫(yī)學(xué)臨床研究的塑料制品、機(jī)場(chǎng)的免稅袋及用于出口的塑料袋等。

UNEP/WRI指南建議采用可降解、可堆肥或由生物材料制成的一次性塑料，因?yàn)樗鼈兊姆纸饣蚋癄€速度比傳統(tǒng)塑料要快，但也要分析這些替代品對(duì)環(huán)境的潛在影響。一次性塑料制品的禁令執(zhí)行要有一定的寬限期，也要有切實(shí)可行的執(zhí)行措施。

（二）經(jīng)濟(jì)手段

UNEP/WRI指南提出，可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)一次性塑料制品的使用進(jìn)行處罰（如征稅），或?qū)p少一次性塑料生產(chǎn)或使用等給予獎(jiǎng)勵(lì)。由于不同產(chǎn)品可以收取不同的稅率，稅收比禁令具有更高的靈活性。征稅要考慮的關(guān)鍵要素有：征收對(duì)象、征稅產(chǎn)品、征稅單位、稅率、稅收使用和管理等。

不同國(guó)家的征稅對(duì)象不同。例如，葡萄牙針對(duì)厚度在15到50微米之間的薄塑料袋向消費(fèi)者征收每袋0.10歐元的稅。英國(guó)《2015年一次性塑料袋收費(fèi)令》只對(duì)擁有250名及以上職工的企業(yè)征收零售商稅，這種方法減輕了小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但也可能會(huì)降低政策的影響力。

不同國(guó)家的征稅產(chǎn)品也不同。例如，保加利亞對(duì)包裝材料和杯子等一次性用品征收產(chǎn)品費(fèi)；萊索托對(duì)塑料袋、塑料塞、瓶蓋和其他塑料封口征收環(huán)境稅；挪威對(duì)PET塑料瓶征收環(huán)境稅。稅收也可以根據(jù)塑料袋的厚度、生物降解、可重復(fù)使用或回收可能性進(jìn)行調(diào)整。例如，西班牙根據(jù)塑料袋的厚度和是否含有回收材料，收取5～15美分不等的費(fèi)用。

（三）標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和標(biāo)識(shí)

一次性塑料制品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、消費(fèi)和使用，可以降低安全風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)環(huán)境的不良影響。一次性塑料制品標(biāo)準(zhǔn)化要綜合考慮塑料有害物質(zhì)含量、生物可降解性、可堆肥性及可回收等要素，可以通過(guò)塑料制品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)來(lái)實(shí)施。

制訂一次性塑料制品的標(biāo)準(zhǔn)，一般會(huì)考慮消費(fèi)者安全標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。歐盟指令94/62/EC規(guī)定了包裝材料（包括塑料材料）需要滿(mǎn)足的基本要求，包裝必須滿(mǎn)足這些要求才能進(jìn)入歐洲市場(chǎng)。歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)（CEN）也制定了一套適用于所有歐盟成員國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)和要求主要包括：包裝的制造和組成、包裝的可重復(fù)利用性、包裝的可回收性。

引入標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還需考慮認(rèn)證形式。一種選擇是強(qiáng)制自我認(rèn)證或聲明遵守，另一種選擇是第三方認(rèn)證。一些歐盟成員國(guó)將歐盟94/62/EC指令的基本要求納入國(guó)內(nèi)法規(guī)體系，要求生產(chǎn)商聲明產(chǎn)品符合標(biāo)準(zhǔn)。例如，法國(guó)要求包裝制造商提供符合技術(shù)文件支持的基本要求的書(shū)面聲明。

（四）生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

UNEP/WRI指南概述了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，廢物回收、利用及處置規(guī)范等。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（EPR）是指把生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等全生命周期，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)的階段就充分考慮產(chǎn)品回收利用的可行性，減少塑料廢棄物的產(chǎn)生量。因此，EPR包括產(chǎn)品上游（設(shè)計(jì)和生產(chǎn)）和下游（循環(huán)再用和回收利用）兩個(gè)階段。

當(dāng)回收的塑料可以作為新產(chǎn)品生產(chǎn)的原材料，或是塑料產(chǎn)品可以通過(guò)商業(yè)回收流程進(jìn)行加工和回收/再循環(huán)，那么這種塑料制品就可以考慮循環(huán)再用。押金退還系統(tǒng)（DRS）是激勵(lì)消費(fèi)者 將指定的飲料容器空包裝退回到收集點(diǎn)以實(shí)現(xiàn)回收利用的制度，是下游EPR的一種形式。DRS有助于增加包裝產(chǎn)品的再用和循環(huán)再生。

UNEP/WRI指南建議，各國(guó)在制定控制塑料垃圾法律時(shí)，要綜合考慮開(kāi)展基準(zhǔn)評(píng)估及影響評(píng)估。各國(guó)政府在立法前，應(yīng)調(diào)查塑料生產(chǎn)和消費(fèi)情況，及其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響以及相關(guān)利益方對(duì)一次性塑料制品的意見(jiàn)建議。政策制定者還要綜合考慮預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)，包括：減少塑料污染，減少垃圾填埋場(chǎng)的塑料垃圾量，減輕政府廢物處理的負(fù)擔(dān)，減少海洋垃圾及對(duì)野生生物的危害，鼓勵(lì)消費(fèi)者采取可持續(xù)的替代方案，減少進(jìn)入市場(chǎng)的塑料量等。

UNEP/WRI指南提出，可以通過(guò)修改廢棄物管理法規(guī)，促進(jìn)一次性塑料制品的回收、再循環(huán)或再利用。在制定相關(guān)法律時(shí)，也要考慮《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》等國(guó)際環(huán)境公約對(duì)塑料廢物進(jìn)出口的有關(guān)規(guī)定。

三、中國(guó)“限塑令”“洋垃圾禁令”及“升級(jí)版限塑令”

中國(guó)政府高度重視塑料污染問(wèn)題，先后出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，取得了積極進(jìn)展。2007年12月發(fā)布了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷(xiāo)售使用塑料購(gòu)物袋的通知》（俗稱(chēng)“限塑令”），2008年5月出臺(tái)了《商品零售場(chǎng)所塑料購(gòu)物袋有償使用管理辦法》?！跋匏芰睢币?guī)定從2008年6月1日起，在全國(guó)范圍禁止生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用厚度小于25微米的塑料購(gòu)物袋（超薄塑料袋），并在所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度，不允許免費(fèi)提供塑料購(gòu)物袋。UNEP/WRI報(bào)告肯定了中國(guó)“限塑令”的積極影響。但是，由于厚型塑料袋價(jià)格低廉，很多國(guó)內(nèi)零售商，包括農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)賣(mài)家、食品攤販、私人店主和餐館老板等都沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行。很多消費(fèi)者為圖方便，也在繼續(xù)大量使用塑料袋。預(yù)計(jì)塑料袋仍將是中國(guó)環(huán)境污染的主要來(lái)源。

2017年7月，中國(guó)發(fā)布《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》（俗稱(chēng)“洋垃圾禁令”），明確對(duì)包括塑料在內(nèi)的24種固體廢物實(shí)施進(jìn)口禁令，自2018年1月1日起執(zhí)行。2018年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于調(diào)整《進(jìn)口廢物管理目錄》的公告，將工業(yè)來(lái)源廢塑料等16種固體廢物從限制進(jìn)口類(lèi)調(diào)入《禁止進(jìn)口固體廢物名錄》，自2018年12月31日起執(zhí)行。中國(guó)的“洋垃圾禁令”在國(guó)際上引起廣泛關(guān)注。美國(guó)、日本及歐盟一些國(guó)家不得不采取應(yīng)對(duì)措施，解決塑料垃圾問(wèn)題。隨后，許多垃圾被轉(zhuǎn)運(yùn)到較貧窮的國(guó)家，而這些國(guó)家也反對(duì)將自己作為“垃圾場(chǎng)”。2019年12月26日，美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》發(fā)表《中國(guó)拒絕洋垃圾引發(fā)的全球廢物處理方式巨變》一文指出，印度、馬來(lái)西亞、越南、泰國(guó)和印尼這些西方熱衷輸入垃圾的市場(chǎng)，也紛紛實(shí)施垃圾進(jìn)口禁令。我國(guó)的“洋垃圾”禁令，推動(dòng)了各國(guó)重新審視本國(guó)垃圾處理政策，倒逼垃圾出口國(guó)提升自身的垃圾處理能力，加快了資源再生技術(shù)的研發(fā)和利用。

2020年1月，中國(guó)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》（俗稱(chēng)“升級(jí)版限塑令”）?！吧?jí)版限塑令”考慮各地區(qū)、各行業(yè)的差異，按照突出重點(diǎn)、有序推進(jìn)的原則，區(qū)分重點(diǎn)城市、地級(jí)以上城市和相關(guān)縣級(jí)城市，按照2020年、2022年和2025年三個(gè)時(shí)間段，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)塑料污染控制的分步驟、分領(lǐng)域整體工作。其設(shè)定的路線(xiàn)圖為：到2020年，將率先在部分地區(qū)、部分領(lǐng)域禁止和限制部分塑料制品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用。到2022年，一次性塑料制品消費(fèi)量將大幅減少，替代產(chǎn)品將得到推廣，用于回收和能源利用的塑料廢物比例將大幅增加。到2025年，塑料制品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、回收處置管理體系基本建立，多元共治體系基本形成，替代產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用水平進(jìn)一步提高，重點(diǎn)城市塑料垃圾填埋場(chǎng)數(shù)量大幅減少，塑料污染得到有效控制。

四、政策建議

（一）加強(qiáng)與國(guó)際組織及其他國(guó)家合作，共同推動(dòng)全球采取行動(dòng)，開(kāi)發(fā)推廣先進(jìn)的廢塑料處理技術(shù)，控制塑料污染問(wèn)題，降低海洋塑料污染的影響。面對(duì)全球化的不斷深入，國(guó)際分工日益細(xì)化，環(huán)境污染的全球流動(dòng)在一定程度上是不可避免的，單靠一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家難以解決全球一次性塑料制品的污染問(wèn)題。我國(guó)政府在履行《巴塞爾公約》《生物多樣性公約》及海洋方面相關(guān)公約的過(guò)程中，應(yīng)與聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)繼續(xù)加強(qiáng)合作，參與有關(guān)塑料及含塑產(chǎn)品國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際規(guī)則制定，共同推動(dòng)全球采取“源頭減塑”行動(dòng)，為人類(lèi)共同的未來(lái)尋找更清潔的解決方案。

一些發(fā)達(dá)國(guó)家擁有先進(jìn)的廢棄物管理系統(tǒng)，能夠處理或回收利用大量塑料廢物。我國(guó)今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與這些國(guó)家交流與合作，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)塑料廢棄物處理新技術(shù)和傳統(tǒng)塑料替代材料，降低一次性塑料生產(chǎn)和消費(fèi)，提高塑料廢棄物處置能力，從源頭上降低對(duì)海洋污染的影響。

（二）倡導(dǎo)綠色生活與生產(chǎn)方式，提高公眾減少使用一次性塑料制品的意識(shí)和行動(dòng)，切實(shí)減少一次性塑料制品的消費(fèi)。公眾是一次性塑料制品的消費(fèi)者，也是塑料廢棄物的丟棄、回收的參與者，其對(duì)減少塑料污染至關(guān)重要。

建議加大宣傳力度，讓公眾了解一次性塑料污染的危害，特別是對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋生物多樣性的影響，提高公眾對(duì)“升級(jí)版限塑令”政策的理解和支持。倡導(dǎo)綠色生活方式，完善公眾參與渠道，鼓勵(lì)公眾采用替代產(chǎn)品。相信我國(guó)公眾的積極行動(dòng)將會(huì)產(chǎn)生巨大的示范效應(yīng)。

（三）通過(guò)“一帶一路”綠色合作，引領(lǐng)示范發(fā)展中國(guó)家綠色發(fā)展模式，推動(dòng)全球落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。

“一帶一路”的綠色合作是落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要舉措。過(guò)去，我國(guó)處理了全球大量的廢塑料，積累形成了全球廢塑料加工利用的一些新技術(shù)和新裝備?！耙粠б宦贰鄙鷳B(tài)綠色合作可以幫助這些企業(yè)“走出去”，推進(jìn)全球廢塑料回收再利用，助力全球?qū)崿F(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程中有關(guān)海洋、生物多樣性保護(hù)等目標(biāo)。

來(lái)源：生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心。